中国需要清晰的社会政策理念

中国需要清晰的社会政策理念 MBAChina 　在中国改革开放从“而立”走向“不惑”之际，在国际金融危机来势汹汹之时，今年的两会具有独特的意义。两会是我国政治生活的重要事件，也是中国公共政策过程的重要特色。面对国际金融危机的冲击和经济增长放缓的严峻形势，我国政府如何评估国际金融危机及其对中国带来的冲击，以及中国政府如何回应这些冲击，既是今年两会的重要议题，也是国内外舆论关注的核心。从世界经验来看，回应经济危机和经济周期带来的失业及其他各种社会问题和社会风险，既需要有效的经济政策、财政政策，更需要社会政策。 　　社会政策是西方发达市场经济体系中的一个常用概念，既是政府职能的主要表现，也是社会研究的重要内容。在过去，社会政策的主要任务是为满足社会需要、解决社会问题而进行资源的再分配；在今天，减低社会风险并提升个人抵抗风险的能力则成为社会政策的主要功能。在我国，虽然官方文件和话语中绝少使用“社会政策”这个术语，但是，自党的十六大以来，在关注民生、发展社会事业、注重社会建设等概念的支撑下，社会政策已蔚为大观，成为历届政府工作报告中的重要内容。面对国际金融危机带来的出口下降、失业上升、内需不足等社会经济挑战，保增长、保就业和保民生成为了我国2009年公共政策选择的基本目标。那么，在这一基本总体目标之下的社会政策，又是怎样的景观呢？我们尝试比较一下温家宝总理2008年和2009年两份政府工作报告，试图分析国际金融危机下我国社会政策的基本特色。 　　在这两份政府工作报告中，都有对于我国社会民生状况和年度政府社会政策的具体宣示。在2008年政府工作报告中，在“更加注重社会建设，着力保障和改善民生”的小标题下，共列出了“坚持优先发展教育”、“推进卫生事业改革和发展”、“加强人口和计划生育工作”、“努力扩大就业”、“增加城乡居民收入”、“完善社会保障制度”、“建立住房保障体系”等具体社会政策内容。在2009年的政府工作报告中，相关部分的小标题改为了“大力发展社会事业，着力保障和改善民生”。从具体政策宣示来看，2009年政府工作报告列出了如下内容：“千方百计促进就业”、“加快完善社会保障体系”、“优先发展教育”、“推进医药卫生事业发展”、“做好人口和计划生育工作”、“大力发展文化体育事业”、“加强民主法制建设”，以及“加强社会管理，维护社会和谐安定”。 　　两相比较，我们可以看到，在两份政府工作报告中，虽然目标和落脚点都是“着力保障和改善民生”，但手段的表述有些差别，2008年用的是“发展社会事业”，2009年用的“注重社会建设”。“社会事业”与“社会建设”可能是两个可以互换的政策话语，但是，从具体的政策宣示来看，两个似乎还是有相当的区别。2008年报告中的政策宣示囊括了经典社会政策的五大主要部门（教育、医疗、就业、社会保障、住房），具有清晰的社会政策思路。其中，特别值得一提的是，2008年的政府工作报告把“住房保障体系”列入了社会建设范畴。2009年报告中，在“社会事业”概念下纳入了“文化体育事业”、“民主法制”、“社会管理”这些内容，超越了常规社会政策的范畴。而从政策的优先次序来看，2009年报告具有明显的时代特色，“促进就业”成为社会政策的首要选择，而“维护社会和谐安定”则成为了社会政策的主要目标。更特别的是，2009年报告中，住房政策的宣示不是放在社会政策领域，而是重新纳入了房地产市场政策的范畴，恢复了2006年以前的做法。这一变动可能是基于经济现实的一种权宜之计。因此，可以说，就社会政策的学理性而言，2009年政府的社会政策宣示较之于2008年带有一定的权宜性。究其实，2008年的政府工作报告之所以能对政府社会政策范畴做出比较全面的宣示，应该与中共十七大报告提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”指导思想有直接的关系。而2009年的相关政策宣示则更多地反映了国际金融危机下我国社会经济的现实挑战。 　　尽管如此，笔者对温家宝总理在2009年政府工作报告中的这段话非常赞同：“越是困难的时候，越要关注民生，越要促进社会和谐稳定。坚持把保障和改善民生作为经济工作的出发点和落脚点，实行更加积极的就业政策，把促进增长与扩大就业、改善民生紧密结合起来，让人民群众共享改革发展的成果。”我认为，总理的这段话很好地体现了我国发展社会政策的现实需要和基本原则。为此，我国政府需要把“社会政策”纳入官方政策话语体系，并且发展出清晰的社会政策理念和体系。

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