反价格垄断重在执法行动财经热点对话

反价格垄断重在执法行动财经热点对话

反价格垄断重在执法行动财经热点对话 更新时间：2011-1-14 9:46:45 　　尽管《反垄断法》已实施两周年，但各种形式的价格联盟和滥用垄断地位行为依然层出不穷，不仅破坏了公平竞争的市场环境，也损害了消费者的合法权益。

近日，国家发改委制定并公布了《反价格垄断规定》和《反价格垄断行政执法程序规定》，并将于2月1日起施行。新规章能否真正清除或有效遏制各种价格垄断现象？如何看待当前业已存在并为人诟病的行政垄断行为？备受关注的银行服务价格以及机动车保险费率的调整，是否涉嫌价格垄断？就这些大家关心的热点问题，记者采访了中国政法大学民商经济法学院薛克鹏教授、中国社科院法学研究所经济法室金善明研究员。

记者：两项《规定》被认为是对《反垄断法》所确立的反垄断基本原则和制度框架的细化，这些规章出台后，能够在多大程度上通过强化监管遏制价格垄断的发生？

薛克鹏：新规章在许多方面比《反垄断法》更具有操作性，为执法机构规制价格垄断提供了详细的依据。不过，有关部门制定上述规章的目的能否实现，还有待于实践检验。《反垄断法》的实施需要各个执法机构的严格执法，而不仅仅是停留在制定实施细则上。从以往情况看，一些法律通过后虽制定了具体实施细则，但对执法环节重视不够，以至出现了实施办法或规章数量繁多，实际生活中大量的违法行为却无人问津的状况。这是因为我国法律的执法职能主要集中在地方政府职能部门，国务院各相关职能机构主要是指导和制定实施细则。但《反垄断法》执法体制却完全不同，其执法权全部集中在国务院相关职能部门，其中规制价格垄断的职责就属于发改委下属的价格主管部门。因此，从某种意义上讲，市场中价格垄断的状况如何，和价格主管部门的执法行为直接相关。

至于规章的颁布，虽然有一定的意义，但绝不会超过《反垄断法》，且不可夸大规章的作用，而忽视了《反垄断法》的实施真正需要的是执法行动。

金善明：发改委结合这两年来的执法经验出台这两项《反垄断法》配套规章，其直接目的在于进一步细化了《反垄断法》关于价格垄断行为方面的规定，增强其可操作性和可执行性。《反垄断法》本身仅有57个条文，对某些术语、标准等规定比较模糊甚至语焉不详，如第17条反复提到的“正当理由”―――究竟什么是正当理由、如何界定等问题法条则未明确，这给实际执法工作带来了挑战。

通过两项《规定》对《反垄断法》中规定不尽完善的地方予以细化、完善，相信能够为《反垄断法》的有效实施提供详细的制度依据，有助于“预防和制止价格垄断行为”。

记者：《规定》对价格垄断行为的界定及法律责任给予了明确，有利于对当前层出不穷的价格联盟和滥用垄断地位行为准确定性和加大打击力度。不过，根据发改委有关负责人的说法，水、电、气、油等政府定价的商品却不在监管范围内，引起多方争议。如何看待滥用市场支配地位和行政权力的行业垄断行为？

薛克鹏：我认为，这位负责人的说法与《反垄断法》有冲突的地方。对于水、电、气、油以及其他一些重要行业，国家虽然赋予了一定程度上合法垄断的权力，但并非其不受法律控制。尽管这些行业提供的商品由政府定价，但其他经营活动仍然要遵守法律的规定，包括《反垄断法》、《价格法》和《消费者权益保护法》等。特别是这些行业的经营者基本上都具有市场支配地位，都存在滥用其支配地位排斥或阻碍自由竞争的可能，例如低价购买、变相价格歧视、拒绝交易、限定交易和搭售或附加不合理条件等。不能认为，只要这些行业向社会提供的商品价格受到政府控制，就不存在价格垄断。这种观点只看到其终端销售行为，而未看到其上游交易行为。实践证明，政府定价的企业，不但有实施其他垄断行为的先例，也不乏用价格手段限制竞争的实例。如果将这些行业排除在《反垄断法》之外，将会极大地破坏自由竞争和公平竞争，给其他经营者和消费者权益造成损害。所以，上述行业不受《反垄断法》规制的看法是片面的。

金善明：这是大家最为关注也最希望《反垄断法》能有所作为、予以规制的问题。国家发改委有关负责人的说法可能会引起部分民众的不满，但在我国现行法律框架下，是有一定道理的。

依据我国《价格法》第18条的规定，这些商品或服务的价格可实行政府定价，即这种定价行为是政府行为而不是市场中的经营者行为。依据《反垄断法》第3条所规定的“垄断行为”和第12条“经营者”的概念可以知道，《反垄断法》所规制的主体是“经营者”。因此这种政府定价行为不适用《反垄断法》的规定，也就自然不适用这两项规定。

那么，这些关系国计民生的商品或服务价格是不是就不受约束了呢？显然不是。一方面，这些商品或服务的价格得依据《价格法》等相关规定通过听证程序予以确定；另一方面，地方各级政府若违法定价，须承担《价格法》等相关规定的法律责任。目前，之所以民众对此不满，是因为有些地方政府在制定价格时，将听证流于形式、置老百姓利益于不顾，使听证制度成为空架子，而相应的价格主管部门监管又不力。可见，这是价格管理出了问题，因此，应依据《价格法》等相关法律法规进一步加强价格监督管理工作。

至于当前民众反应强烈的“滥用市场支配地位和行政权力的行业垄断行为”，这其实是“国有企业垄断”和“滥用行政权力排除、限制竞争行为”两个不同问题。对于前者，关键在于国家应加强对垄断性行业的管理，并真正发挥好监管者的职能；而对行政垄断的规制，则是一项系统工程，需要加强行政体制改革，包括对干部考核机制的改革，预防和杜绝地方保护、行业保护；同时，完善“问责”机制等。唯有此，方能有效遏制行政垄断。

记者：在金融行业，有关银行服务价格以及机动车保险费率的调整，一直备受人们的争议。有人认为前者涉嫌价格联盟，而后者则属保险行业协会滥用行政权力限制价格。您认为对于这两个市场竞争十分激烈的行业，是否存在价格垄断行为？按照“两规”

对滥用行政权力方面的规定，如何在加强行业自律的同时，积极发挥行业组织的作用？

薛克鹏：目前反垄断执法部门并未对该行业进行过反垄断调查，因此，从法律上还不能认定银行业存在垄断。但执法机构不调查和不处罚并不能说明该行业不存在垄断。

近年来，我国银行业的服务收费项目和收费价格十分引人关注，并且从银行的解释看，增加收费项目和提高收费都存在合理性。但是，由于各个银行之间属于直接的竞争关系，《反垄断法》第十三条明确禁止具有竞争关系的经营者达成限制竞争的协议或采取协同行动。因此，如果银行业在历次提高服务价格之前共谋或有过联络，或者在时间和幅度上几乎一致，就可以认定其构成垄断，反垄断执法机构就应当依法进行调查并处罚。从现实情况看，虽然几大银行在增加收费项目和提高收费标准之前是否有过协商或联络一时难以认定，但其行为的一致性令人质疑。广大民众对银行业收费问题的微词不是没有道理。

关于机动车保险费率问题是否存在垄断问题，首先要明确该行业是否存在价格管制。根据《保险法》规定，我国在保险价格问题上，采取的是以市场调节为主，政府定价为辅的原则，即一般保险的费率由经营者根据市场来决定，而“关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率”，则由国务院保险监督管理机构批准。机动车保险费一般包括机动车交通事故强制责任险、车损险、第三者责任险、盗抢险等种类。其中的交强险费率属于保监会批准范围，其他则不在此列，即交强险属于政府定价范畴。即便是政府定价，如果政府只是限定了费率幅度，那么在控制幅度内仍然是允许自由竞争的。所以，机动车保险费是否存在垄断，要看具体的险种和政府控制价格的刚柔程度。如果不属于保监会批准之列，而各保险公司在保险费率上的行为是一致的，那么，就不能排除其垄断嫌疑。至于导致这种一致的力量是来自于保险公司，还是保险业协会，抑或是保险监管部门，都不影响其垄断的性质。

总之，对银行业和保险业垄断的规制职责不在相关监管部门，也不在行业协会。因为《反垄断法》排除了行业主管或监管部门在本行业反垄断的权力，以防止其袒护本行业的经营者。当前银行业和保险业实际都游离在《反垄断法》之外，相关执法部门没有介入，因而其中的真相消费者无法得知。要防止银行业和保险业限制或排斥竞争，必须超越过去仅仅依赖主管部门监管的思维定式，而应当将其纳入《反垄断法》规制的范畴。

金善明：我认为，银行服务价格是否构成价格垄断行为，可结合我国《反垄断法》和这两项规定分三种情形进行分析：一、各商业银行间通过明示或暗示等各种途径共谋收取或提高服务价格，构成横向垄断协议，价格反垄断执法部门应依法处理；二、商业银行由于经济情势的变化导致经营成本的增加而相继收取、抬高服务价格，并无事先的意思联络，则不属于价格垄断行为；但若价格不合理则应由价格主管部门进行监督管理；三、各商业银行在银行业协会或银联等行业机构或组织下达的决议、决定要求下，收集、抬高服务价格，亦构成价格垄断，对协会或联合组织和相关银行要予以处罚。

关于机动车保险费率的调整是否属于保险行业协会滥用行政权力限制价格行为，关键看我国机动车保险费率如何形成的。依据《保险法》第136条“关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率，应当报国务院保险监督管理机构批准”的规定，机动车保险费率由中国保险业协会制定并上报保监会批准。但在具体执行中，各保险公司可以根据自身经营策略、财物状况以及所处省份等情况进行调整而非必须统一执行。另外，保险业协会既不属于“行政机关”，也不属于“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”，因此，保险业协会制定机动车保险费率表并不构成滥用行政权力限制价格行为。但在现实中，也不排除保险业协会利用其身份联合保险公司实施价格垄断协议行为，这需要依据《反垄断法》和两项《规定》进行具体分析，不可一概而论。

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