发债、减收、增支地方如何守住“钱袋子”

面对经济下行压力，2019年我国一系列减税降费措施实施后，全国一般公共预算收入增速降至3.8%，未完成年初预算目标。

突如其来的疫情，又让地方财政“雪上加霜”。

目前，已有14个省份公布今年1至2月财政收支相关情况。其中，超六成财政收入下滑；同期，近半省份财政支出持续增长。

为保障地方财力，当前，财政部已采取阶段性提高地方财政资金留用比例、加快转移支付下达进度、加强库款资金调度等措施。与此同时，今年前三个月，全国新增地方债超过1.4万亿元，接近去年全年规模一半。

稳增长倒逼发债加快，疫情进一步导致减收增支，地方财政如何应对？

前三月新增地方债接近去年全年一半

3月21日，在国务院联防联控机制新闻发布会上，财政部经济建设司一级巡视员宋秋玲透露，截至3月20日，全国各地发行新增的地方政府债券已经达到14079亿元，占提前下达额度的76%；其中一般债券3846亿元，占69%；发行专项债券10233亿元，占79%。

目前，北京、天津、辽宁、宁波、福建、江西、广东、四川、云南9个省份已完成提前下达的新增地方政府债券发行工作。

其中，广东发行新增地方债最多，规模达1474亿元；其次是四川，发行规模为901亿元；第三是江西，发行规模为747亿元。

这里有必要解释一个背景。

2019年以前，地方债新增限额一般在每年3月经全国人大审议批准后下达，地方发行最快也要到5月底，由此带来发行进度迟缓等问题，不利于稳投资、稳增长。

为此，2018年底，全国人大常委会授权国务院提前下达部分地方政府新增债务限额，使得1-5月都有地方债发行，也就是上文提到的“提前下达额度”。

按照规定，国务院可在当年新增地方政府债务限额60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。

2019年，全国新增地方政府债务限额为3.08万亿元，理论上，2020年可提前下达的新增地方债限额最高规模为1.84万亿元。不难计算，今年前三个月新增的地方债规模，已达去年新增总额度46%。

在稳增长诉求下，各地纷纷上马重大储备工程项目。截至3月10日，共有25个省份公布未来投资规划，2.2万个项目总投资额达49.6万亿元。

根据财政部披露，目前已发行地方债中，有1200亿元用于各地符合条件的重大项目。其余的，都投向了基础设施建设。

截至2020年2月末，全国地方政府债务余额22.53万亿元。而机构和专家给出的2020年新增地方债预计规模，为3-6万亿元。

吉林财政收入降幅达十年之最

一边是需要资金支持的重大项目和不断增加的地方债务，另一边是在外部环境、宏观经济及突发疫情等因素影响下财政收入减少。

目前，全国已有14个省份公布1月、2月或1-2月财政收支情况。粗略计算，已公布省份一般公共预算收入共计9539.67亿元，同期一般公共预算支出共计11619.55亿元。

数据来源：各地财政部门官网

从总额来看，14个省份中，只有广东、上海、江苏、浙江、北京1月或1-2月财政收入超千亿元，都是经济相对发达地区。其中广东最高，作为我国经济第一大省，其1月财政收入为1722亿元。

从増势来看，前两个月，9个省份财政收入不增反减，分别是山西、上海、江苏、北京、陕西、吉林、甘肃、青海及宁夏；7个省份财政支出保持增长，分别是广东、浙江、北京、吉林、山东、湖南、青海。

多个省份提到，收入减少和支出增长，都受到疫情防控影响。

其中，山西1月一般公共预算收入增速最低，同比下降19.8%；陕西次之，1月财政收入同比下降16.63%。整体看1-2月财政收入情况，吉林和宁夏分别同比下降12.7%、12.6%。

目前，只有吉林单独公布2月数据。地方一般公共预算收入不到40亿元，是吉林近十年来的最低水平；同比下降39.7%，下降幅度也是十年来之最。

对此，官方解释，收入降幅较大，主要是去年减税降费政策翘尾，叠加新冠肺炎疫情影响。

收入下降较多同时，吉林2月又保持较高的支出增长。地方一般公共预算支出227亿元，增长11.3%，主要是应对疫情防控等需求。

回顾去年，全国财政支出已经呈现出普遍增长趋势。

根据财政部消息，2019年，地方一般公共预算支出，中部地区增长最快。全国31个省份，29个实现增长，其中贵州、浙江、青海、天津等12个省份增幅在10%以上，海南、湖北、湖南、辽宁等14个省份增速在5%-10%之间，3个省份增幅在0-5%之间，2个省份同比略有下降。

“适当提高赤字率是有空间的”

为防止地方“三保”支出出现问题，财政部应对手段之一是，阶段性提高地方财政资金留用比例。

所谓地方财政资金留用，是把缴入中央国库的中央收入，按照一定比例就地划入地方国库，留归地方使用。

按国务院常务会议要求，3月至6月，在已核定的各省份当年留用比例基础上，统一提高5个百分点，带来新增留用约1100亿元资金，全部留给县级。

另一个办法是加快转移支付下达进度，用以保障地方财政运转。

截至目前，中央对地方转移支付已下达6.28万亿元，比去年同期增加1.26万亿元。

与此同时，考虑到防疫、脱贫、居民收入翻番等因素，也有专家开始探讨适度扩大财政赤字率。

近日，国家统计局国民经济综合统计司司长、新闻发言人毛盛勇在回答2020年有关于赤字率的安排时表示：“综合来看，中国政府债务总体水平还比较低，特别是债务形成的资产中有一些资产还有比较好的营利能力，从这个角度来看，我们觉得适当地提高赤字率是有空间的。”

目前，包括中国在内的世界主要国家都以《欧洲联盟条约》的赤字标准作为参考：赤字率不超过3%，负债率不超过60%即是所谓的“国际安全线”。

改革开放以来，中国赤字率始终保持在3%以下。2019年预算赤字率为2.8%。

近年来，受世界经济周期性波动影响，主要发达国家的赤字率时有突破3%，如2014年美国的赤字率为4.1%、英国为5.7%，日本为8.8%。

恒大研究院首席经济学家任泽平此前接受媒体采访时提到，大家担心现在财政的压力很大，没有钱怎么投基础设施？我有个建议，要突破赤字率，财政赤字到3.5%、4%都没有关系，但我觉得不是一个数的概念，而是一种理念，究竟是要保财政还是保增长。

他说，一国财政是建立在自身经济实力基础之上的，目的就是要熨平经济波动，为企业和居民服务，只要中国经济繁荣发展，人民安居乐业，就不愁财政。

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