尹优平 中国人民银行金融消费权益保护局副局长

经济金融与社会的数字化发展，对金融消费者的素养和金融能力提出了更高要求，针对金融消费者的教育和权益保护也悄然发生变革。发展国民金融能力，既要积极借鉴国际上的良好经验和做法，遵循金融能力发展的一般规律，也要充分结合中国国情，重点从四个方面共同发力。

金融消费者既是金融市场的重要参与者，也是金融业持续健康发展的推动者，具备良好金融素养和金融能力的金融消费者是维护金融稳定的重要基石。长期投资是金融市场的重要资金来源，也是维护金融市场稳定运行的重要力量。吸引长期资金进入金融市场，一方面需要具备良好金融能力、成熟稳健的金融消费者（投资者）群体，坚持价值投资和长期投资理念，合理配置金融资产（而不是简单根据收益率选择金融产品），理性对待市场波动，而不是盲目追涨杀跌，进一步增强金融体系的韧性和抗风险能力；另一方面，也要积极营造市场化、法治化、国际化的金融营商环境，持续加强金融消费者（投资者）权益保护，守护好老百姓的“钱袋子”，切实保护金融消费者的长远利益和根本利益。

随着现代信息与数字科技的发展，世界进入以移动互联网为核心的全新数字时代，经济金融与社会的数字化发展推动着金融产品不断创新，金融衍生模式不断出现，对金融消费者的素养和金融能力提出了更高要求，针对金融消费者的教育和权益保护也悄然发生变革。世界银行集团认为，金融能力（Financial Capacity）是指金融消费者在既定的社会经济条件下，作出适当金融决定并以最佳金融利益行事的能力，包括引导消费者作出符合自身实际的金融决定的知识、技能、态度和信心。

数字时代国民金融能力新要求

数字时代金融消费主要具有以下三方面特征：金融科技产品/服务具有虚拟性；金融消费者需要面对科技信息与专业知识的双重劣势；交易双方信息不对称问题突出。面对新技术、新业态的发展，积极适应数字时代金融创新的发展和金融消费者行为模式的变化，培养提升金融消费者的金融能力，意义深远。

首先，培养国民金融能力是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措。

《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》提出，将金融知识普及教育纳入国民教育体系，切实提高国民金融素养。《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》提出，建立金融知识教育发展长效机制，推动部分大中小学积极开展金融知识普及教育，鼓励有条件的高校开设金融基础知识相关公共课。加强金融消费者教育，培养国民金融能力，既是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措，也是对国际经验的良好借鉴，有利于推动实现金融与经济的良性循环，使社会公众共享金融改革发展成果。

其次，培养国民金融能力是持续深化金融改革、提升金融市场韧性和抗风险能力的必然要求。

《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，建立现代金融监管体系，全面加强宏观审慎管理，强化综合监管，突出功能监管和行为监管，制定交叉性金融产品监管规则；加强薄弱环节金融监管制度建设，消除监管空白，守住不发生系统性金融风险底线；依法依规界定中央和地方金融监管权责分工，强化地方政府属地金融监管职责和风险处置责任；建立健全金融消费者保护基本制度。发展国民金融能力可以降低金融市场信息不对称，纠正市场失灵，提升金融市场有效性，对于健全完善现代金融体系、进一步增强金融体系的韧性和抗风险能力具有重要意义。

再次，培养国民金融能力是不断优化金融生态环境、推动金融业持续健康发展的内在要求。

诚信是社会主义核心价值观的重要内容，金融与信用相伴相生、相互依存。发展国民金融能力是践行社会主义核心价值观、推进社会信用体系建设的内在要求。国务院有关领导在全国政协“健全系统性金融风险防范体系”专题协商会上强调，要建立良好的行为制约、心理引导和全覆盖的监管机制，使全社会都懂得做生意是要有本钱的，借钱是要还的，投资是要承担风险的，做坏事是要付出代价的。加强金融知识普及教育，发展国民金融能力，就是要引导金融消费者（投资者）树立价值投资、理性投资的理念和风险防范意识，培育健康投资文化，弘扬契约精神，强化法治意识，铲除非法金融活动生存土壤，进而持续压缩非法金融活动生存空间，优化金融生态环境。

最后，培养国民金融能力是数字时代金融监管转型的应有之义。

数字经济时代，金融机构及其从事的金融活动大规模扩张，大量金融风险随之暴露。但监管资源的有限决定了金融监管不可能涵盖所有的金融活动，“风险导向监管”这一理念应运而生。世界经验表明，金融监管机构应优化利用稀缺的监管资源，将监管资源主要投放在风险较高的领域。而在金融消费者保护领域，金融监管机构旨在通过调控或监管手段维护和促进法域内金融消费者的整体福祉，发挥金融对实体经济的促进作用。

同时，监管机构作为行政机构，不得干预金融消费者与金融机构之间的民事法律关系，应让金融消费者知晓有效的维权途径，否则既会影响社会秩序和社会效率，还会阻碍金融消费者维权的有效解决（中国人民银行金融消费权益保护局课题组．数字时代的金融能力培养[C]，2020年3月）。

国民金融能力发展面临新挑战

一是国民金融能力发展的理念过于形式化。

随着金融科技的纵深发展，仅仅通过大面积扩散金融知识已无法适应新时代对金融消费者金融能力的新要求。当前，金融教育工作理念存在一定程度的形式化，即向金融消费者普及金融知识多，对金融消费者实际吸收金融知识多少、防范金融诈骗风险能力提高与否的关注少，难以达到切实维护金融消费者根本利益的目的。

二是国民金融能力发展的长效性还需加强。

当前，金融知识普及和金融教育长效机制仍待加强，金融知识的普及和教育往往只在“宣传周”“宣传月”集中开展，金融知识纳入国民教育体系、金融教育示范基地建设、金融教育“云平台”等长期性、连贯性的“线上+线下”教育还在探索实践过程中。应充分利用官网、广播、电视等各种载体，开展广泛、持续的日常性金融知识及和教育工作，在条件成熟的基础上，大力开展金融教育阵地化建设。

三是国民金融能力发展的有效性有待提高。

金融教育发展的前期阶段，主要通过现场讲解和发放宣传单的方式向金融消费者普及金融知识。随着教育方式逐渐多元化，如在业务处理过程中培养金融消费者的金融能力、提供模拟场景让金融消费者进行金融应用体验，以及案件模拟、知识竞赛、趣味游戏、社交平台等，目前已有的金融教育宣传并未将能力培养与具体的金融业务相结合，一些金融教育宣传方式甚至没有把握到不同类型消费者金融知识水平的短板和需求，不能进行分类教育和精准对接，使部分受教育群体仍然处于“看热闹”“不走心”的状态。

四是国民金融能力发展的均衡性不足。

我国仍为发展中国家，不同地区、不同群体金融消费者的金融知识水平差距较大，尤其是欠发达地区、边远地区以及农民、在校学生、劳务流动人口等弱势群体，获取金融知识、接受金融教育的机会相对较少，金融教育政策需要向他们适当倾斜。加上金融科技降低了金融市场准入门槛，使越来越多缺乏金融基础知识的金融消费者参与到金融市场行为中，表现出具有很大差异的金融素养和投资偏好，金融教育政策也要考虑他们对金融知识的多样性需求。

五是国民金融能力发展的反馈机制与效果评估机制尚未健全完善。

目前，我国尚未建立起科学全面的金融教育效果评估机制，仅有一些人民银行分支机构对学校金融教育项目的有效性做了评估，仍然处于探索阶段。还有更多评估往往只注重表面的数据资料，而对公众接受程度以及教育实施成果等，依然缺乏全面的调查研究和科学的评估结果。

六是国民金融能力发展不足带来安全风险。

一是财产损失风险。随着数字技术的发展，不法分子可以采用更隐秘的手段骗取金融消费者的资产。二是信息不对称和道德风险。数字技术和金融科技的发展，加剧了金融机构与金融消费者之间的信息不对称，引发和助长了金融机构的道德风险。三是个人金融信息泄露风险。数字时代，数据隐私与经济财产权利都是金融消费者权益的重要内容，给金融消费者埋下了风险隐患。由于目前国内与数据隐私保护相关的法规制度等制定还不够系统完备，使一些违法违规行为不能及时得到有效查处和震慑。

七是数字技术给国民金融能力发展带来的影响。

数字技术对国民金融能力的影响可以概括为促进和滞后两种效应。对年轻、高学历、全职、高收入、城镇户口群体来说，他们能够充分发挥数字技术的作用，利用数字技术使用金融产品和服务，提高自身的金融素养，表现为促进效应；对老年、低学历、低收入、乡村居民群体来说，他们对网络技术、移动支付等线上金融产品及服务缺少了解和掌握，数字金融知识普及方式也难以覆盖，使其自身金融能力明显不足，难以享受数字金融带来的便利，从而产生滞后效应。

数字时代国民金融能力发展新路径

随着数字金融蓬勃发展，发展国民金融能力，既要积极借鉴国际上的良好经验和做法，遵循金融能力发展的一般规律，也要充分结合中国国情，重点从以下几方面共同发力。

一是坚持金融为民，注重顶层设计。

金融消费权益保护秉持的金融为民理念，是以人民为中心的发展思想在金融领域的生动实践，体现在国民金融能力发展层面，就是要让社会各阶层群众都能享受到金融知识的普及和教育。

首先，加强顶层设计，制订金融能力发展长远规划。根据国家经济金融发展环境、公众金融知识水平和消费者权益保护现状，制定金融消费者教育长远规划和指标体系，形成长效工作机制。在国家层面出台促进金融能力发展的指导意见，对金融能力的概念进行界定，建立健全金融能力发展保障机制，建立金融知识普及长效机制，形成齐抓共管的工作格局。

其次，探索推动金融国民教育发展规范。及时修订适应数字时代的金融教育国家战略，建立相应的金融消费者教育制度框架。将金融知识教育纳入国民基本素质教育中，充分发挥教育部门在金融基础知识普及方面的主导作用，推进金融知识进课堂、进课程，针对不同年龄层知识结构编写金融知识系列教材，让金融知识和能力真正成为走进社会的必备技能。

二是坚持立法先行，注重教育为先。

要加快推动金融消费者权益保护立法，推动完善配套法规，通过法律法规和顶层制度设计，明确金融消费者的受教育权等相关权利。可借鉴美国模式，由国务院制定行政法规，颁布施行《金融教育和国民金融能力促进条例》，建立健全相关教育机制，将金融教育制度化、常态化，将金融受教育权上升到国家强制保护的层面。同时明确各类金融机构、社会团体的权利义务，增强金融教育工作的规范性。

三是坚持守正创新，注重科技赋能。

要坚持科技引领、需求驱动的原则，借鉴国外的先进经验，丰富科技赋能手段。① 提倡数字教育，开拓新型金融宣传模式，运用互联网、手机App等新媒体方式，形成24小时、全维度、全方位、多角度、多层次的“互联网+”宣传态势。② 积极利用数字技术推进金融教育，拓宽金融教育渠道，为金融消费者提供学习的便捷机会。可考虑由主管部门或金融机构建立专门的金融教育网站，免费向社会公众提供系统全面的金融知识。③ 创新金融素养宣传教育。运用新思路、新手段、新途径，提高民众金融活动的参与度，深化民众金融知识的认知度。培养民众正确的金融观，发挥金融能力对金融科技偏离度的修正作用，把准把正发展方向，使创新成果更具持久的生命力。

四是坚持统筹协调，注重多方联动。

金融消费者教育和金融能力提升是一项系统工程，需融合教育部门、金融管理部门、行业协会、金融机构、学校和媒体等多方力量，建立综合性工作机制，形成“众人拾柴火焰高”的良好氛围。首先，指定专门的金融教育管理部门，统一领导协调国家金融教育计划的制定实施，整合现有的金融教育资源，有计划、有系统地推进金融教育。其次，加大各级地方政府金融教育投入力度，多渠道增加金融教育投入经费。最后，增加对金融教育资源和激励的投入。如联合金融机构、行业协会、教育集团等开发多样化的金融教育素材，奖励为金融教育做出重大贡献的个人和团体，增加金融教育课程的专项支出，探索建立金融教育经费投入稳定增长机制等，同时做好金融教育经费支出的管理审计，确保金融教育经费落实到位，保证金融教育的财政支持。

本文源自当代金融家

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